國際基金組織第一副總裁大衛(wèi)·利普頓3月27日在華盛頓彼得森國際經濟研究所發(fā)表演講，宣布該組織名為《能源補貼改革————經驗與啟示》的研究報告正式發(fā)布，敦促全世界政策制定者對煤、汽油等能源產品的補貼進行改革，并指出此種改革將為經濟增長和環(huán)境帶來巨大裨益。

　　在演講中，利普頓指出，”補貼改革可實現(xiàn)更高效的資源分配，從而促進長期經濟增長，取消能源補貼還可進一步刺激對節(jié)能與替代技術的研發(fā)?！?/p>

　　以下為利普頓演講實錄摘要：

　　過去的幾十年，一說起能源補貼的話題，人們腦海里的印象就是石油生產國為人民提供便宜汽油和燃料的畫面。近些年，一些國家能源補貼在財政中的所占比重越來越大，以至無法承受。有些國家的預算已經難以管理并威脅到經濟穩(wěn)定。一些國家的政治體制造成了龐大的而且不斷增長的補貼負擔，其部分目的是為了安撫不滿的人民，但現(xiàn)在它們卻面臨著財政停頓和能源短缺的雙重局面。埃及和巴基斯坦等國的社會各界都密切關注如何解決可能損害財政可持續(xù)性和國際收支存續(xù)能力的補貼負擔。而在其他一些國家，補貼仍然是加快增長的絆腳石，因為它擠出了更為需要的醫(yī)療、教育和基礎設施支出。目前有20個國家的能源補貼超過GDP的5%。

　　但是，正如我即將介紹的，能源補貼是一個更為廣泛和普遍的問題，不僅對很多國家自身產生重大后果，而且會對全球經濟和環(huán)境產生重大后果。20國集團在2009年的匹斯堡首腦峰會上就認識到這一點，而且承諾在中期內將取消所有低效的礦物燃料補貼。我不清楚中期確切有多久，但可以肯定的是，現(xiàn)在已經到了履行這一非常重要的承諾的時候。

　　實際上，補貼是全球每一個國家都存在的一個問題。當能源消費者所支付的價格低于能源的供應成本，就構成了稅前補貼，許多新興市場和發(fā)展中經濟體的稅前補貼很高。近幾年由于國際能源價格上漲，為了限制其對國內消費者的影響，稅前補貼水平有所上升。盡管先進經濟體的稅前補貼還不至于引起財政困難，但這些國家存在稅收補貼，他們對能源征稅不夠高，無法彌補能源過度消耗的所有負面成本(包括對環(huán)境的影響)，換句話說，外部性沒有得到解決。

　　能源補貼改革不是個新問題。事實上，幾十年來基金組織和一些國家的當局一直在討論可能進行的改革。盡管其負面后果已經被廣泛承認，但能源補貼已被證實很難進行改革。近幾年國際能源價格激增使各國進一步關注這一問題，包括我提到的20國集團。補貼、能源消耗和氣候變化之間的聯(lián)系為有關能源補貼的討論增加了一個新的視角。

　　今天我的演講包含三個大議題：第一、能源補貼的后果;第二、這些補貼的規(guī)模;第三、成功的補貼改革的構成要素。

　　現(xiàn)在我們來看看第一個議題。補貼的后果遠遠超過其財政成本。我想談一下能源補貼釋放負面影響的各個渠道。首先，價格水平偏低加上補貼的存在挫傷了私人部門和國有企業(yè)投資于能源部門、擴大生產的積極性。這減少了能源的供應，而能源是增長的一個重要投入。例如,在非洲，補貼價格給電力供應商造成的損失嚴重地限制了他們投資新的發(fā)電設備和改進服務質量的能力。結果，除南非以外的撒哈拉以南非洲的人均裝機發(fā)電能力約為南亞的三分之一，是拉丁美洲的十分之一。

　　第二，補貼擠出了那些可以促進經濟增長的公共支出，包括基礎設施、教育、醫(yī)療和社會安全網(wǎng)方面的投資。一些國家在能源補貼上的支出高于公共醫(yī)療和教育，從而影響了人力資本的發(fā)展。

　　第三，補貼導致資源過多向資本和能源密集化產業(yè)錯配，造成過度使用那些存在補貼的能源技術。補貼改革可能帶來更有效的資源配置，從而幫助促進長期更快速的經濟增長。取消能源補貼還可以幫助延長不可再生的能源資源的可利用年限，并進一步刺激有關節(jié)能和替代技術的研發(fā)。

　　第四，補貼造成能源消費增加，給凈能源進口國的國際收支造成壓力。

　　第五，同樣，由于促進了能源消耗以及排放，補貼也加重了氣候變化，并使本地的污染和交通擁堵情況更為嚴重。我們的估計顯示，補貼改革能對抵消氣候變化起到顯著作用。僅取消稅前補貼一項就會使二氧化碳排放減少約1-2%。這里做一個比較：如果各國執(zhí)行了2009年《哥本哈根協(xié)定》做出的關于削減排放的承諾，2020年全球(溫室氣體)排放將比在寬松的目標下的排放少7%。換句話說，只要停止通過稅前補貼的形式鼓勵能源的過度使用，就能完成全球排放削減目標的約15-30%。而解決稅后補貼的好處更大，因為這將使二氧化碳排放減少45億噸，降低13%。這一數(shù)量是巨大的，即使是從全球氣候變化談判目標的角度來看。這些估計表明，采用財政工具來實現(xiàn)氣候變化目標有實質性的好處。是時候實行補貼改革和碳稅收了。

　　最后，能源補貼加劇不平等，因為從補貼中獲益最大的是高收入群體，他們是消耗能源最多的人。例如電力補貼，非洲絕大多數(shù)的貧困人群根本沒有得到好處，因為他們甚至都沒有接入電網(wǎng)。此外，由于大多數(shù)補貼的方式是管制價格，你所得到的補貼與你使用的能源多少有關。因此，毫無疑問的是，最大的受益者是擁有車和裝有空調的房子的那些人。

　　平均來看，低收入和中等收入國家最富有的20%居民掌握了43%的燃料補貼。盡管如此，能源價格急劇上漲仍然可能對貧困人口產生重大影響，這意味著，推行補貼改革時要采取緩解措施來保護他們。

　　現(xiàn)在我要談談第二個議題，按地區(qū)和產品劃分的能源補貼的規(guī)模。我們的圖表是基于對2011年176個國家的燃料能源進行的全面估算，涵蓋了石油產品、電力、天然氣和煤炭。我們沒有納入可再生能源補貼，因為他們占能源使用量的比例很小，而且無法廣泛獲得按國家細分的數(shù)據(jù)。討論圖表之前，首先簡要定義一下消費者補貼。我們估算了稅前補貼和稅后補貼。當能源消費者所支付的價格低于能源的供應成本(包括交通和物流成本)，就構成稅前補貼上升。如果能源稅過低，就構成稅收補貼。在有效的稅收框架下，能源應該像任何其它消費品一樣征稅，并根據(jù)其負面外部影響進行調整，比如能源消耗對氣候變化、本地污染和擁堵的影響。稅后補貼等于稅前補貼和稅收補貼之和。除了消費補貼，我們的圖表還試圖反映生產補貼。如果能源部門的國有企業(yè)的財務損失不是由于提供給消費者的低價格而是由于效率低下，就構成生產補貼。

　　稅前補貼很大，占全球GDP的0.7%，或者約占全球稅收收入的2%。主要包含石油產品和電力的補貼。從地區(qū)分配來看，中東和北非(縮寫為MENA)占據(jù)了稅前補貼的一半左右。而且，從地區(qū)GDP和政府收入來看，中東和北非的稅前補貼也是最高的，達到GDP的8.6%，占政府收入的21.8%。

　　再看研究稅后補貼，補貼的總規(guī)模十分驚人。稅后補貼是稅前補貼的四倍，其中超過四分之一用于煤炭。在全球范圍，稅后補貼估計達1.9萬億美元，相當于全球GDP的2.7%，或者政府收入的8%。稅后補貼在全球的分配不同于稅前補貼。事實上，先進經濟體占全球總量的40%。所有的先進經濟體都是以稅后的形式提供能源補貼的。在全球范圍內，約有159個經濟體在為能源提供補貼，這說明能源補貼改革真正是一項全球性挑戰(zhàn)。

　　補貼相對于地區(qū)GDP和財政收入的規(guī)模在各地區(qū)間也有很大差異。就補貼占GDP的比例而言，中東和北非地區(qū)最高，先進經濟體最低。就補貼占財政收入的比例而言，中東和北非地區(qū)以及亞洲新興市場和發(fā)展中經濟體要大大高于其他地區(qū)。不過，從絕對值來看，補貼規(guī)模最大的三個國家是：美國(5020億美元)，中國(2790億美元)，俄羅斯(1160億美元)。在所有地區(qū)，外部性定價過低占稅后補貼的很大一部分。

　　總之，從全球來看，能源補貼的規(guī)模很大，這絕不僅僅是新興和發(fā)展中國家的問題。我現(xiàn)在想談談第三個問題：能源補貼改革的成功實施需具備哪些要素。我們從22個補貼改革案例中，確定了成功改革的要素。這些案例包括石油、電力、煤炭補貼的改革，涉及不同地區(qū)的多個國家。我們分析了成功的案例，也考察了那些部分成功或不成功的案例。除此之外，我們還借鑒了基金組織能源補貼技術援助的經驗總結以及其他機構的研究成果。案例分析突出顯示了一些值得仿效的好例子，例如，菲律賓和土耳其對石油產品補貼實行的改革，以及肯尼亞和烏干達對電力補貼實行的改革。

　　我們發(fā)現(xiàn)，成功的補貼改革有六個關鍵要素。首先，可以通過闡明全面的改革計劃來贏得公眾的支持。這應包括清楚地說明長期目標，如實現(xiàn)價格完全放開和改善服務質量。例如，菲律賓和土耳其將價格完全放開和能源部門(包括燃料和電力)結構改革作為改革最終目標。這使得公眾和政府能夠將重點放在長期目標上并堅持不懈地努力實現(xiàn)這些目標。

　　為制定全面的補貼改革戰(zhàn)略，還需要關于補貼的財政和宏觀經濟影響的信息，并需確定誰是改革的贏家和輸家。在加納，政府于2005年開展了獨立的貧困和社會影響分析，以評估提供或取消燃料補貼分別使誰獲得好處或遭受損失。這是重要的一步，能夠在此基礎上向公眾說明改革的必要性，并設計有關政策來減輕燃料價格上漲對窮人的影響。

　　應當與利益相關者進行磋商，并邀請他們參與補貼改革戰(zhàn)略的制定。這種”利益相關者方法”在若干國家都被證明是成功的。例如，在肯尼亞，由于與利益相關方(特別是消費大戶)開展了深入的協(xié)商，并努力向公眾說明改革的目標和好處，因此，電價上調的阻力得以消除。

　　成功的補貼改革的第二個要素是觸及面廣泛的溝通戰(zhàn)略。這包括，向公眾說明補貼的規(guī)模，以及補貼改革的潛在好處(例如，騰出資金增加社會部門的重點支出)。在幾個國家，宣傳活動為改革的成功實施提供了支持，包括納米比亞和菲律賓的燃料補貼改革，以及亞美尼亞和烏干達的電力補貼改革。

　　在成功的溝通戰(zhàn)略中，提高透明度也是一個重要組成部分。特別是，應當公布關于補貼規(guī)模及其資金來源的信息。對于石油出口國尤其如此，因為在這些國家，補貼是以隱性方式提供的，不列在預算中或記為稅收支出。另外，應當將補貼支出與重點領域支出進行比較，與補貼改革釋放的額外收入所帶來的重點領域支出增加進行比較。政府還應盡可能多地披露關于定價機制以及計劃的價格上調的原因等信息。加納和南非定期在政府網(wǎng)站和全國性媒體上公布石油產品的這類詳細信息。

　　成功的補貼改革的第三個要素是，確定價格上調的適當階段和順序。某個國家上調價格的分階段安排取決于若干因素，包括取消補貼所需的價格上調幅度、該國的財政狀況，以及改革所處的政治和社會背景。分階段上調價格使住戶和政府有時間調整其能源消費，也使政府有時間擴大和加強社會安全網(wǎng)。而較慢的改革步伐在短期內會使預算結余減少。因此，實現(xiàn)預算結余與緩解改革對住戶影響這兩個目標之間存在取舍關系。

　　不同產品可以以不同的步驟上調價格。例如，高收入住戶大量消費的產品(如汽油)最初的價格上調幅度可以大一些。隨著安全網(wǎng)加強，在隨后的改革中，可以上調對窮人預算更為重要的燃料產品的價格。

　　成功的補貼改革戰(zhàn)略的第四個要素是提高國有企業(yè)的效率，降低其財務負擔?？刹扇〉拇胧┌?，改善關于企業(yè)成本的信息，并根據(jù)這些信息建立業(yè)績目標和激勵機制。通過引入競爭來改善業(yè)績也是有益的。另外，還有必要改善能源費用、特別是電費的征收。

　　成功的補貼改革的第五個要素，從某種角度講也是最關鍵的要素，是采取措施保護窮人。有針對性的現(xiàn)金或近似于現(xiàn)金的轉移(如代金券)是可取的辦法?，F(xiàn)金轉移使受益人能夠靈活地購買最適合其需要的數(shù)量和類型的能源或購買其他產品和服務，也使政府不再需要直接參與向住戶分配補貼能源(這樣做往往成本很高，且容易發(fā)生濫用現(xiàn)象)。如果現(xiàn)金轉移不可行，可以擴大其他項目，同時增強行政管理能力。在這方面，應當側重于可迅速擴大的現(xiàn)有項目，也許可在一定程度上改善其針對性。一些例子包括改善學?；锸?、公共建設工程，以及城市交通補貼。在加納，這些措施還包括免除公立中小學學費。

　　國有企業(yè)的重組可能需要針對具體行業(yè)的支持措施。如果政策能緩解改革對工人的影響并促進重組，則能贏得對改革的支持。例如，在波蘭的煤礦業(yè)改革中，失業(yè)礦工能夠獲得社會救濟和工作培訓。

　　最后，成功的補貼改革戰(zhàn)略的第六個要素是消除能源定價中的政治因素。這是持續(xù)實施改革所必需的。為此，可以采用自動定價機制，同時實行價格平穩(wěn)規(guī)則，避免國內價格急劇上漲。執(zhí)行自動定價機制的責任可以由一個獨立的機構來承擔。

　　總之，不管怎樣，能源補貼的確是一個重大問題，也是一個可以解決的問題。補貼對公共財政、經濟增長、平等性和環(huán)境都有不利影響。減少補貼并不容易，但很多國家現(xiàn)在都看到了這樣做的好處，并有嘗試的意愿。如果周密地規(guī)劃，仔細地設計有關措施來緩解不利影響，并制定有效的溝通戰(zhàn)略，就能解決這個問題。事實上，一些國家已取得成功。基金組織將促使各國關注這一問題，并向希望推進這一改革的國家提供幫助。我們的口號是：補貼改革固然必要，但與其倉促開始，不如先選好正確的道路。

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